פסק-דין בתיק עת"מ 56360-02-12

העתירה

1.         ליד מעון ראש הממשלה בירושלים - בקרן הרחובות בן מימון, בלפור ועזה - ניצב בשבועות האחרונים על המדרכה אוהל המשמש את העותרים, קבוצת ישראלים ממוצא אתיופי, לשם הבעת מחאה (להלן - אוהל המחאה). העותרים טוענים, כי הם מנהלים מחאה חברתית בשם קהילת הישראלים יוצאי אתיופיה, ומוחים נגד תופעות של קיפוח, אפליה וגזענות. הם גורסים, כי התופעות האמורות שהחלו עוד עם הגעת גלי העלייה הראשונים מאתיופיה, גברו והלכו במהלך השנים, ועל-כן, החליטו למחות ולהיאבק נגדן בדרך של הקמת אוהל מחאה - אשר גם כונה על-ידם "אוהל הידברות" - במיקומו הקונקרטי, באזור שבו ניצב בשעתו אוהל המחאה לשחרורו של גלעד שליט. לטענתם, הדבר נעשה מתוך תקווה והבנה שדרך מחאה זו תביא לחשיפה מרבית - הן לרשויות והן ובעיקר לחברה הישראלית - של מחאתם ומאבקם, תציף לתודעת כלל הציבור ולשיח החברתי את התופעות האמורות, וכפועל יוצא - תביא לתיקון עוולות ופערים חברתיים, ותתרום להתערותם והשתלבותם של בני הקהילה בחברה הישראלית, כאחד האדם.

2.         עותרים 4-1, הנם צעירים שחברו יחדיו לקדם את המחאה האמורה, באמצעות אוהל המחאה אשר הוקם על-ידם באמצע חודש פברואר. עותרת 5 - "טבקה, משפט וצדק לעולי אתיופיה" - אשר הצטרפה בשלב מאוחר כעותרת נוספת (ואשר שמה הוא "עושה צדק" באמהרית), היא עמותה הפועלת למען בני קהילת יוצאי אתיופיה בישראל. היא מגינה על זכויותיהם, נלחמת בתופעות של אפליה וגזענות, ופועלת לבניית חוסנה החברתי של הקהילה.

            המחלוקת בין הצדדים היא מצומצמת, ומתמקדת אך בשאלת מועד פינוי אוהל המחאה. 

הרקע העובדתי

2.         להלן הרקע העובדתי העולה מכתבי הטענות, על נספחיהם. על-פי נהלי עיריית ירושלים ניתן לקבל אישורים להקמת אוהלי מחאה במרחב הציבורי לתקופה מוגבלת; וככל שמדובר בהקמת מאהלי מחאה ליד משכן נשיא המדינה, מעון ראש הממשלה ומוסדות השלטון המרכזי והמקומי, ניתן לקבל ארכה נוספת אחת לשלושה ימים בלבד (כאמור בנוהל שצורף כנספח 2 לכתב-התשובה).

באמצע חודש פברואר הקימו העותרים שני אוהלים על המדרכה הציבורית בסמוך למעונו הרשמי של ראש הממשלה, זאת מבלי שקיבלו אישור להצבתם ואף מבלי שפנו למשיבה לקבלת אישור לכך, למרות שהקמת מאהל במרחב הציבורי מחייבת היתר על-פי הדין. בסמוך לאחר הקמת האוהלים, דרשו מפקחים מטעם המשיבה מהעותרים לפרקם, ולדאוג לקבלת אישורים מתאימים להקמתם. העותרים פינו את שני האוהלים והקימו במקומם אוהל אחד גדול, המשמש גם ללינה בשעות הלילה.

ביום 16.2.12 הגישו העותרים לעיריית ירושלים בקשה לקיים אירוע בשטח ציבורי, במסגרתה ביקשו להקים "אוהל הידברות" בסמוך למעון ראש הממשלה.

            עובר לפניית העותרים, פנו למשיבה נציגי ארגון "צדק חברתי" בבקשה להקים אוהל מחאה באותו המקום. בניגוד לעותרים, הפנייה נעשתה מבעוד מועד, ולפני שנקבעו עובדות בשטח. בקשה זו נענתה בחיוב, וניתן לארגון אישור להקים במקום אוהל מחאה לעשרה משתתפים מיום 22.2.12 ועד ליום 4.3.12.

            בהתאם לנהלים בדבר הקמת אוהלי מחאה בסמוך למעונו של ראש הממשלה, ניתן לעותרים ביום 16.2.12 אישור לשימוש בשטח הציבורי לשם הקמת אוהל ההידברות. תוקפו של האישור נקבע מיום 16.2.12 ועד ליום 20.2.12, ובין תנאיו נקבע כי האוהל יהיה בשטח 12 מ"ר, והפעילות בו תוגבל לעשרה אנשים. העותרים הצהירו, במסגרת החייבותם לעירייה, כי ידוע להם שקיימת בקשה קודמת של גורם אחר להקמת אוהל מחאה במקום, וכי בכל מקרה לא יוכלו להישאר במקום לאחר יום 28.2.12. הם אף התחייבו לפנות את המקום ולהחזיר את המצב בשטח לקדמותו עד ליום 20.2.12; ולבקשתם, פטרה אותם המשיבה מהפקדת ערבות בנקאית, הנדרשת על-ידה, ככלל, להבטחת קיום תנאי האישור. העותרים לא עתרו נגד ההחלטה, ולא העלו כל טענה בעניין התנאים שנקבעו במסגרת האישור.

            ביום 19.2.12, הגישו העותרים בקשה להאריך את האישור להצבת האוהל בתשעה ימים, עד ליום 28.2.12. בקשתם נדחתה ביום 19.2.12 על-ידי מנכ"ל העירייה, מן הטעם שמדובר ב"מקום מאוד רגיש", ושכבר אושרו בעבר שלושה ימים להצבת האוהל. על אף דחיית בקשתם, ובניגוד להתחייבות שעליה חתמו, לא פינו העותרים את המקום במועד שנקבע באישור.

העירייה נמנעה מלפנות את אוהל המחאה, ולאור חשיבות העניין ביקרו במקום באופן אישי ראש העיר ומנכ"ל העירייה. במהלך ביקור במקום ביום 27.2.12, הביע ראש העיר הזדהות עם מאבקם של העותרים. הוא הסביר והדגיש לעותרים, כי המשיבה מכבדת את זכותם למחות ולנהל מאבק ציבורי, אולם אינה יכולה להסכים למגורים בשטח הציבורי. הוא ביקש מהעותרים לפנות לנציגי האגף לשיפור פני העיר, עמם היו בקשר קודם לכן, ולהסדיר את המשך שהותם בשטח. מנכ"ל העירייה שוחח אף הוא עם המפגינים, וביקש שיעבירו אליו התחייבות בכתב שלא ללון באוהל ושלא לישון במקום בשעות הלילה, וכן לנקוב במועד שבו הם מתחייבים לפנות את המקום.

העותרים לא המציאו התחייבות בהתאם לבקשת מנכ"ל העירייה, המשיכו ללון באוהל ונמנעו מלהודיע מתי יפנו את המרחב הציבורי. יועץ ראש העיר, מר שמואל נבו, פנה לעותרת 1 והבהיר לה כי המחאה צריכה להיות מוגבלת בזמן, ואינה כוללת מגורים באוהל. עוד הבהיר הלה, כי ניתן יהיה להשאיר שומר אחד באוהל בשעות הלילה, אך העירייה מתנגדת ללינה במקום. בביקורו של היועץ ביום 1.3.12 בשעות הבוקר, הבהירו המפגינים, כי אין הם מוכנים להיעתר לדרישה שלא לשהות באוהל בשעות הלילה, ולא מסרו מתי בכוונתם לפנות את המקום.

עד למועד הגשת העתירה ניסו נציגי העירייה להגיע להידברות עם העותרים באשר למועד הפינוי ולאופן השימוש באוהל המחאה, ונמנעו מלמסור להם דרישה לפנות את האוהל, לפי חוק העזר. את העתירה הגישו העותרים ביום 29.2.12, מבלי שקיבלו דרישה לפנות את המאהל. בעתירתם, ביקשו סעד שיורה למשיבה להימנע מפינוים מהמקום.

יריעת המחלוקת           

3.         המחלוקת בין הצדדים מצומצמת, ומתמקדת אך בשאלת מועד פינוי אוהל המחאה.  העותרים מסכימים, כי הצבת האוהל במרחב הציבורי הספציפי אמורה להיות מוגבלת בזמן. ואולם, לנוכח אופי המחאה ומטרותיה, והרצון שהיא תביא להד תקשורתי ולדיון ציבורי, סבורים העותרים כי יש לאפשר להם לשהות במקום תקופה ממושכת מזו שהתירה להם העירייה. בכתב העתירה המתוקן ביקשו אמנם העותרים שתקופה זו תעמוד על כחצי שנה; ואולם, במהלך הדיון בעתירה צמצמו את משך התקופה המבוקשת, ועתרו להותרת האוהל במקומו עד לאחר יום העצמאות. עיריית ירושלים הסכימה, כי האוהל ייוותר במקומו רק עד ליום 18.3.12, דהיינו - לפרק זמן של למעלה מחודש ממועד הקמתו. העירייה הבהירה, כי היא מברכת על פעילות העותרים, ואף תסייע בידם בעתיד בהקצאת מקומות לפעילויות של מחאה והסברה. עם זאת, גורסת העירייה, כי לנוכח הצבת האוהל במיקומו המיוחד והרגיש ליד מעון ראש הממשלה, לא ניתן לאפשר את המשך העמדת האוהל במקום, מעבר לתקופה שלה הסכימה, העולה על חודש ימים. בהקשר למיקום הספציפי של אוהל המחאה, מציינת העירייה, כי על-פי מדיניותה, אשר אושרה בשעתו על-ידי בית המשפט הגבוה לצדק, אין לאפשר עריכת משמרות מחאה על המדרכה ליד מעון ראש הממשלה מעבר לשלושה ימים; כי אישור הצבתו של האוהל לשחרורו של גלעד שליט היה חריג, זאת לנוכח הנסיבות יוצאות הדופן של המקרה; וכי היענות לבקשת העותרים, תפגע בזכותם של אחרים להציב משמרות מחאה במקום. באשר לטעם האחרון, ציינה העירייה, כי נתנה אישור לגורם אחר להקים אוהל מחאה במקום מיום 29.2.12 ועד ליום 4.3.12, ואישור זה סוכל נוכח אי-פירוקו של אוהל המחאה הנדון על-ידי העותרים.

דיון

4.         מול זכותם של העותרים למחות ולנהל מאבק ציבורי, עומדת זכותו של כלל הציבור להשתמש במרחב הציבורי ללא הפרעה, וחובתה של המשיבה, בהתאם לסעיף 235 לפקודת העיריות, לשמור על הסדר והניקיון בתחומה. סעיף 250 לפקודת העיריות מסמיך את המשיבה להתקין חוקי עזר, שיסייעו לה לקיים את חובותיה. מכוח סמכות זו עודכן חוק העזר ירושלים (שמירת הסדר והניקיון), תשל"ח-1978, וסעיף 39 שבו אוסר על הנחת כל דבר ברחוב ללא קבלת אישור בכתב מאת ראש העיר. סעיפים 44 ו-63 לחוק העזר מסמיכים את המשיבה להסיר מכשולים בתחומה. כאמור, המשיבה קבעה נהלים בדבר קבלת אישור להקמת אוהלי מחאה במרחב הציבורי, ובכלל זה - ליד מעון ראש הממשלה, משכן נשיא המדינה ומוסדות השלטון - המרכזי והמוניציפאלי.

5.         במקרה דנן נדרש איזון בין זכות המחאה וההפגנה לבין האינטרסים שעניינם שמירה על הסדר במרחב הציבורי. זכות המחאה וההפגנה והזכות לחופש הביטוי, נגזרות מהזכות החוקתית של כבוד האדם וחירותו. יחד-עם-זאת, הזכות לחופש הביטוי וזכות המחאה אינן זכויות מוחלטות, והן כפופות - מבחינת המקום, הזמן ואופן ההפגנה - למגבלות שנועדו לתכלית ראויה המוטלות באורח מידתי; ובכללן, מגבלות הנובעות משיקולים של שמירה מפני פגיעה ממשית וממושכת באינטרסים ציבוריים חשובים, כמו זכות הציבור לשימוש נאות ברחובות, בלא הפרעה ובלא מפגעים (עע"ם 3829/04 ישראל טויטו נ' עיריית ירושלים(6.12.2004); וכן ראו: בג"צ 3634/02 טבנקין נ' עיריית ירושלים (23.5.02); רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל אביב, פ"ד נא(4) 625, 642-643 (1997); בג"צ 6396/96 זקין נ' ראש עיריית באר שבע, פ"ד נג(3) 289, 297 (1999); עת"מ (ת"א) 18742-09-11 שפיר נ' ראש עיריית תל-אביב (18.9.2011)). על-רקע האמור נפסק, ש"קשה להלום כי בשם חופש הביטוי והמחאה - ותהא תכלית המחאה חשובה ככל שתהא - תבקש קבוצת אזרחים לתפוס חזקה ממושכת וללא הגבלת זמן ברחוב ציבורי של עיר". כך ככלל, וכך כאשר מדובר בהקמת מאהל מחאה מול מוסדות השלטון, אשר מרכזים סביבם פעילות ציבורית ענפה (עע"ם 3829/04 בעניין ישראל טויטו, לעיל, בפסקה 12 לפסק-הדין). בכל הנוגע לאסיפות מחאה ליד מעונו הרשמי של ראש הממשלה, נפסק כי קיימת זכות הפגנה במקום, זאת לנוכח אופיו המיוחד של האזור, שיש בו מסמליות השלטון; ואולם יש לאזן בין זכות ההפגנה במקום לבין זכותם של הדיירים ברחוב לפרטיות, וכן בין הזכות למחאה לבין האינטרס הציבורי שבתנועה חופשית באזור, כך שיוטלו על אסיפת המחאה מגבלות, באשר למקום, לזמן ולאמצעים (בג"ץ 6658/93 עם כלביא נ' מפקד משטרת ירושלים, פ"ד מח(4) 793 (1994)). כן נפסק, באשר לפעילויות של מחאה או הסברה ליד מעון ראש הממשלה, כי אין יסוד להתערב במדיניות עיריית ירושלים המתירה הצבת אוהל מחאה במקום זה לתקופה של כשלושה ימים (בג"צ 2639/98 קמחי נ' עיריית ירושלים (3.5.1998)).